​​​​​​​لایحه بودجه سال آینده، دومین تجربه دولت سیزدهم در بودجه‌نویسی است و ضرورت اصلاح ساختار بودجه، شفافیت و واقعی‌سازی درآمدها و هزینه‌ها همچنان به‌عنوان خواسته‌های همیشگی حاکمیت و کارشناسان روی میز دولتمردان قرار دارد به‌ویژه آنکه در سیاست‌های کلی ابلاغی از سوی رهبری برای تدوین برنامه هفتم توسعه به‌عنوان یک سند بالادستی، عنصر شفافیت به‌ویژه در حوزه بودجه شرکت‌های دولتی به‌صراحت ذکر شده است. دکتر سیدعلی روحانی، معاون اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گفت‌وگویی تفصیلی با خبرنگار ما از ابعاد اصلاح ساختار بودجه و آنچه باید در بودجه سال1402 و در راستای افزایش شفافیت و واقعی‌سازی ارقام، اجرایی شود می‌گوید که مشروح این گفت‌وگو پیش روی شماست.

یکی از بایدهایی که همواره از سوی مقامات ارشد نظام، دولت‌ها و مجلس‌ها در هر دوره‌ای مطرح می‌شود، اصلاح ساختار بودجه است؛ این اصلاح ساختار چه سرفصل‌هایی دارد؟
اصلاح ساختار بودجه ابعاد مختلفی دارد که مجموعه‌ای از پروژه‌ها و سرفصل‌ها را دربرمی‌گیرد. اینکه مثلاً درآمدهای مالیاتی سهم بیشتری از بودجه را به خود اختصاص دهد و پایه‌های مالیاتی جدیدی را وضع کنیم یا سهم مولدسازی دارایی‌ها را (نه به معنی واگذاری) از کل منابع بیشتر کنیم. در سمت مصارف هم اقداماتی مانند اینکه روال افزایش حقوق و هزینه‌های جاری را کنترل‌شده و با رشد متوازن و عادلانه پیش ببریم یا وابستگی صندوق‌های بازنشستگی به بودجه را کم کنیم؛ نظام‌مندسازی تخصیص بودجه دستگاه‌ها و اصلاح فرایند تعریف و اجرای طرح‌های عمرانی هم در این میان مصالح مهمی است. البته در بحث اصلاح ساختار بودجه، موضوعات کلان‌تری هم مطرح است، ازجمله اینکه آیا اساساً بودجه‌ریزی ما همچنان می‌خواهد مانند روال امروز، «افزایشی» باشد یا «مبتنی بر برنامه»؟ به این معنی که مشخص شود هر دستگاه بابت چه برنامه‌ای چه میزان بودجه دریافت می‌کند و از سوی دیگر، دستگاه‌ها برای تحقق برنامه‌ها در قبال پولی که گرفته‌اند پاسخگو باشند.

از منظر اصلاح ساختار بودجه و با توجه به مواردی که برشمردید، قانون بودجه سال 1401 را چطور ارزیابی می‌کنید؟
هرچند لایحه بودجه1401 نسبت به لایحه سال‌های پیش از آن پیشرفت‌های جدی داشت ولی نمی‌توان گفت در قانون بودجه1401 اصلاح ساختار ویژه‌ای صورت گرفته است، چون تقریباً در همان چارچوب‌های گذشته تدوین و تصویب شد. واقعیت این است که نمی‌توان انتظار زیادی داشت، چون اصلاح ساختار بودجه در یک سال امکان‌پذیر نیست و فرایندی تدریجی است. به‌هرحال باید قوانین مالیاتی را اصلاح کنیم تا مبتنی بر آن، پایه‌های مالیاتی جدید وضع شود تا در گام بعد درآمدهای مالیاتی افزایش یابد یا باید قوانین حوزه بازنشستگی را اصلاح کنیم تا وابستگی صندوق‌های بازنشستگی به بودجه به‌تدریج کاهش یابد. این اقدامات کاملاً تدریجی و زمانبر است. معتقدم دولت اراده خود را برای اصلاح ساختار بودجه از سال گذشته (در لایحه بودجه 1401) نشان داده است. افزایشی که در درآمدهای مالیاتی در قانون بودجه سال جاری دیده شد و اصلاحات صورت گرفته در حوزه مالیاتی کشور که تاکنون میزان تحقق خوبی داشته، کنترل فرارهای مالیاتی، اتصال دستگاه‌های POS به حساب‌های تجاری و مبنا قرار گرفتن حساب‌ها برای دریافت مالیات و... این اراده برای اصلاح را نشان می‌دهد. همچنین سازمان برنامه‌وبودجه احکامی را در لایحه بودجه1401 برای اصلاحات حوزه بازنشستگی آورده بود که هرچند متأسفانه در مجلس تصویب نشد اما اراده دولت را برای اصلاح ساختار بودجه نشان داد. البته فراتر از این را هم می‌شد انتظار داشت، چراکه لایحه بودجه1401 مشتمل بر کاستی‌های جدی نیز بود. برای مثال بیش برآوردهای قابل‌توجه در برخی منابع و کم‌برآوردی در برخی مخارج وجود داشت. در حوزه مخارج، برای خرید تضمینی گندم رقم موردنیاز در قانون بودجه دیده نشده بود و عملاً بخشی از بار این خرید به‌نظام بانکی منتقل و منابع از بانک مرکزی و بانک‌ها گرفته شد. یا نمونه دیگر، یارانه نقدی و یارانه‌های جایگزین شده به‌جای ارز ترجیحی است که میزان منابع موردنیاز برای این امر با کم‌برآوردی جدی در بودجه امسال همراه بوده است. همچنین بدهی‌ها و تعهداتی که دولت مکلف است سالانه به تأمین اجتماعی بپردازد (سهم 3 درصدی حق بیمه و...) از مخارجی است که دارای کم‌برآوردی جدی است. نادیده گرفتن برخی مصارف یا کم‌برآوردی‌هایی از این دست، دولت را در طول سال برای پرداخت هزینه‌ها با مشکل روبه‌رو می‌کند. در قانون بودجه1401 بیش‌برآوردی‌هایی هم در برخی منابع وجود دارد؛ مانند منابع حاصل از فروش اموال منقول و غیرمنقول که چند سال است ارقام قابل‌توجهی برای آن دیده می‌شود اما میزان تحققش بسیار اندک و کمتر از 10درصد است و این درصد بالای عدم تحقق، در بودجه کشور مشکل‌ساز می‌شود. منابع غیرواقعی دیگر در ارقام مربوط به واگذاری شرکت‌های دولتی نهفته است که تقریباً جز آنچه در قالب رد دیون به صندوق‌های بازنشستگی داده می‌شود، میزان واگذاری شرکت‌های دولتی در بازار سرمایه به‌صورت نقدی تحقق بسیار کمی در حد یکی دو درصد دارد که این موارد کسری بودجه را رقم می‌زند.

 شاید نامطلوب بودن شرایط بازار سرمایه در یکی دو سال اخیر، دولت را برای واگذاری شرکت‌های دولتی مردد کرده است؟
 این امر چه به دلیل نامطلوب بودن وضعیت بازار سرمایه، چه به هر دلیل دیگری باشد، دولت باید به‌درستی پیش‌بینی می‌کرد. وقتی منابع و مصارف غیرواقعی تدوین و تصویب شود، بخشی از بار این کسری یا به‌طورمستقیم بر دوش نظام بانکی می‌افتد یا در میانه‌سال، شورای عالی هماهنگی اقتصادی ورود می‌کند و اجازه انتشار اوراق می‌دهد که به‌نوعی متمم بودجه محسوب می‌شود. درهرحال، کسری بودجه منجر به آثار تورمی یا رکودی در اقتصاد می‌شود.

آقای دکتر، مطلع هستید فرایند نگارش و تدوین لایحه بودجه 1402 در دولت آغاز شده است. با توجه به اراده‌ای که برای اصلاح ساختار بودجه در دولت می‌بینید، به‌طور مصداقی در حوزه درآمدها و منابع بودجه چه پیشنهادهایی دارید؟
انتظار می‌رود روند اصلاح ساختار در لایحه بودجه سال آینده، شتاب بیشتری بگیرد. مصادیق این اصلاحات را هم برشمردم: ارقام واهی در منابع بودجه پیش‌بینی نشود و کسری‌های واقعی بودجه را با منابع واهی پوشش ندهیم. کشور ما به لحاظ ساختاری و با توجه به چارچوب‌های قانونی و شیوه فعلی توزیع اختیارات، ظرفیت چندانی برای پیش‌بینی ارقام بزرگ در مولدسازی دارایی‌ها ندارد. طبیعتاً درحالی‌که پیش‌نیازهای این کار را تمهید نکرده‌ایم، نباید هر سال بگوییم چند ده هزار میلیارد تومان می‌خواهیم از محل مولدسازی تأمین کنیم. دوم، در مورد مخارج و مصارف با خودمان روراست باشیم و ارقام واقعی پیش‌بینی کنیم. مثلاً در خرید تضمینی گندم معلوم است 80 تا 85 هزار میلیارد تومان منابع برای سال 1401 نیاز دارد، پس نباید در جداول بودجه رقم کمتری بنویسیم و بقیه بار را روی دوش بانک‌ها بیندازیم! یا یارانه نقدی سالانه 300هزار میلیارد تومان هزینه دارد، نمی‌توانیم بنویسیم 250هزار میلیارد تومان و بی‌دلیل دلمان را خوش کنیم! ضعف مهم دیگری که سال گذشته داشتیم و برای بودجه سال آینده باید رفع شود، این است که همه ارقام بودجه باید در جداول کلان منعکس شود، بدان معنی که علاوه بر جدول بودجه عمومی کشور، جدول تبصره 14 (هدفمندی یارانه‌ها) را هم داریم که نزدیک نصف بودجه عمومی کشور است اما در سرجمع بودجه عمومی درج نمی‌شود و عملاً «بودجه شماره 2» کشور است. حتی فراتر از این، «بودجه شماره 3» را داشتیم که برداشت از صندوق توسعه ملی بود و سال گذشته تا حدودی اصلاح و در بخش‌های مختلف بودجه عمومی گنجانده شد. «بودجه شماره 4» هم داریم که وابستگی به بانک‌ها برای خرید تضمینی یا مواردی ازاین‌دست را دربرمی‌گیرد. طبعاً باید همه این‌ها در سرجمع بودجه عمومی ذکر شود. این گام نخست شفافیت در بودجه است؛ اما تاکنون چنین شفافیتی نداشته‌ایم و انتظار می‌رود سازمان برنامه‌وبودجه برای بودجه سال آینده، تمام ارقام را در سقف بودجه عمومی درج کند. نکته دیگر این است منطقاً انتظار داریم بودجه یک جدول باشد شامل دخل‌وخرج دولت در سال بعد، نه حدود 80صفحه حکم قانونی! یعنی نباید هر سال قانون‌گذاری جدید در خلال تصویب قانون بودجه داشته باشیم، بلکه قانون باید ثابت باشد و هر سال فقط جدول‌ها را داشته باشیم، اما متأسفانه هر سال با انبوهی از قوانین و احکامی مواجهیم که همزمان با بودجه به تصویب می‌رسد و خوب است برای بودجه 1402 تا حد امکان از تدوین چنین بودجه‌ای احتراز کنیم. دولت احکام قانونی موردنیازش را پیش از اینکه لایحه بودجه 1402 را به مجلس بیاورد، به‌عنوان یک لایحه مستقل تدوین و حتی اگر لازم است به‌صورت دوفوریتی به مجلس تقدیم کند.